允许试点城市优化存量商业土地利用

xinwen.mobi · 发表于 2025-11-7 00:05:25

允许试点城市优化存量商业土地利用，推动城市高质量发展
城市发展正经历从外延扩张到内涵式发展的深刻转型，一场关于存量土地的资源活化运动正在全国多地悄然上演。

从外延扩张转向内涵式发展，中国城市正在经历一场深刻的土地资源利用变革。

当城市化进入新阶段，单纯依靠新增建设用地的发展模式已难以为继，盘活存量土地与房产资源成为推动城市高质量发展的关键所在。

近期，广州、深圳、重庆、杭州等试点城市密集出台一系列政策文件，通过功能转换、用途调整和改建利用，优化存量商业土地资源配置，推动房地产市场供给结构优化与产业空间更新。

01 城市发展新逻辑
中国城市发展逻辑正在发生根本性转变。过去以增量开发为主的扩张模式，正被存量提质增效的新发展理念所取代。

上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，“这一轮房地产政策正从增量扩张向存量提质转型，有助于激活行业高质量发展潜力。”

“十五五”规划建议中也明确提出，要加快完善要素市场化配置体制机制，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。

这意味着，未来城市更新不再是大拆大建，而是通过精细化的功能调整和空间重构，实现土地资源的高效利用。

这一转型不仅关乎土地资源的高效利用，更是推动城市产业结构优化、促进职住平衡、提升城市活力的系统工程。

02 多元盘活路径
商办改保租：打通职住平衡新通道
将闲置商业办公用房改建为保障性租赁住房，成为多地政策工具箱中的首选。

深圳市近期修订的《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知》，进一步明确了闲置和低效利用的商业、办公等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房的要求。

广州政策更为精细，允许工业产业区块外3公里范围内或轨道站点3公里范围内的已供应商服用地改建为保障性租赁住房。

这一政策明显体现了“职住平衡”理念，旨在解决青年人才极端通勤问题。

土地短期利用：唤醒“沉睡”的土地资源
杭州市提出的“土地短期开发利用”机制，为批而未供、储而未供土地提供了新思路。

这些土地可用于交通接驳、全民健身、农贸市场等用途，使用年限原则上不超过10年，既满足了城市过渡性需求，又避免了土地资源闲置。

重庆同样支持已供存量土地进行2.5级临时利用，用于公共服务配套，这种灵活的土地利用方式，为城市灰色空间提供了活化利用的新路径。

功能转换与混合利用：打破用地边界
多地政策正逐步打破 rigid 的土地用途管制，允许不同用地类型间的合理转换。

重庆允许企业对符合条件的存量商业办公用地进行用地功能性质合理转换、置换。

广州则提高产业用地用途转换灵活度，允许商业用地和商务用地相互兼容，可不明确具体功能的建筑面积比例。

产业用地生产服务功能融合发展成为新趋势。广州允许一类物流仓储用地兼容一类工业用地，兼容后增加的建筑面积不再增收土地出让金，这一政策显著降低了企业用地成本。

03 精细化政策设计
弹性供应与动态调整
广州市推出的多元化弹性供应政策，为产业用地提供了更多选择。

对工业、物流仓储等产业用地，全面推广长期租赁、弹性年期出让、先租后让等供应方式。

其中，长期租赁年限为5-20年，弹性出让年期为20年至法定最高年限，先租后让租赁期不超过5年且总年限不超法定上限。

更灵活的是，产业项目可在约定供应期满或供应期间申请调整供应方式，这种动态调整机制更好地适应了企业发展不同阶段的需求。

简化定价与分期付款
广州简化了弹性出让定价机制：长期租赁年租金起始价按“法定最高出让年限市场评估价/法定最高出让年限”核算；弹性出让起始价按“弹性年期/法定最高年限×最高年限评估价”确定。

同时，允许分期缴纳土地出让金，首期款项不低于50%，余款可在12个月内付清，大大缓解了企业的资金压力。

自持物业转化与招商
针对房地产热时期“限地价、竞自持”产生的自持商品住房，广州提出了解决方案：在去化周期18个月以下区域，企业可补缴出让金后将自持住房转为可售住房。

同时，广州鼓励土地权利人发挥资源整合优势“以商引商”，依托自持商办物业通过整体、分栋或分层转让合作等模式，定向引入高成长性、产业链上下游关联企业。

但严格管控入市物业分割销售，防止形成“类住宅”。

04 成效与挑战
政策成效初显
在地方层面，江西兴国经开区通过“严准入、促流转、强整治”等举措，累计整治低效用地51宗2979.4亩，为园区高质量发展腾出了新空间。

该区通过“亩均论英雄”评价体系，将企业划分为ABCD四类，通过差别化资源配置政策让“好地给好项目”，成功引进了一批优质企业，实现了“增资增效零增地”的良性扩张。

实施挑战仍存
尽管政策框架已初步建立，但实施过程中仍面临诸多挑战。

历史遗留问题复杂。不同时期、不同原因形成的低效用地和闲置房产，其产权状况、改造条件各不相同，需要制定个性化解决方案。

利益协调难度大。盘活存量资源涉及政府、产权人、承租人等多方主体，利益平衡难度较大。

规划标准不适应。现有规划标准与存量土地盘活的实际需求存在脱节，如容积率、建筑密度、配套设施等指标需要更多弹性。

05 未来发展方向
数字化管理平台将成为存量土地资源管理的重要支撑。广州计划面向招商搭建全要素资源平台，推动自然资源与产业需求高效对接。

政策协同性需进一步增强。从用地准入、规划设计、建设管理到不动产登记，需要一套连贯的政策体系支撑存量土地盘活全过程。

市场化运作机制有待完善。充分引入社会资本，创新金融产品，为存量土地盘活提供资金保障是未来的重要方向。

精细化城市治理能力需提升。存量土地盘活涉及众多利益主体，需要建立更加精细化的协调机制和治理手段。

随着试点城市政策的落地，一批批闲置楼宇、低效厂房正焕发新生，或变为保障性租赁住房，或转型为现代化产业园，或整合为社区服务综合体。

从“增量扩张”到“存量提质”，这场静悄悄的土地革命正重塑中国城市的发展逻辑。

当每一寸土地都被精心利用，当城市空间与产业需求高度匹配，当职住平衡从理想变为现实，城市才能真正实现可持续发展。

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